Burgemeester niet bevoegd last onder dwangsom bij demonstratie op te leggen
ECLI:NL:RVS:2026:5816, Raad van State, 30-09-2026, 202405897/1/A3
Inhoudsindicatie
(officieel, Rechtspraak.nl)Bij besluiten van 6 december 2022 heeft de burgemeester aan [wederpartij A] en [wederpartij B] lasten onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij demonstraties op niet-openbare plaatsen direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe opdracht geeft. 17 oktober 2022 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] deelgenomen aan een demonstratie van Extinction Rebellion op het terrein van het provinciehuis aan de Dreef in Haarlem. De locatiemanager van het provinciehuis had geen toestemming gegeven voor de demonstratie en [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben geen gehoor gegeven aan het verzoek van de beveiligers van het provinciehuis om het terrein te verlaten. Nadat de politie ter plaatse was gekomen heeft de burgemeester op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) de demonstranten de opdracht gegeven het terrein te verlaten. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben geen gehoor gegeven aan deze opdracht en zij zijn daarom strafrechtelijk aangehouden. De burgemeester heeft met zijn besluiten van 6 december 2022 aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De last houdt kort gezegd in dat [wederpartij A] en [wederpartij B] een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wom. [wederpartij A] en [wederpartij B] verbeuren € 1.000,00 per keer dat zij geen gehoor geven aan de opdracht van de burgemeester, tot een maximum van € 5.000,00.
Kern van de zaak
Twee deelnemers aan een Extinction Rebellion-demonstratie op het terrein van het provinciehuis in Haarlem (niet-openbare plaats) weigerden te vertrekken na een opdracht van de burgemeester op grond van artikel 8 Wom. De burgemeester legde hen vervolgens een last onder dwangsom op van €1.000 per overtreding (max. €5.000).
Beslissing van de rechter
De Raad van State bevestigt het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen. De Wet openbare manifestaties voorziet uitsluitend in strafrechtelijke handhaving (art. 11 Wom) en biedt geen grondslag voor bestuursrechtelijke handhaving; bovendien waren de lasten onvoldoende duidelijk en concreet geformuleerd.
Impactscore
HoogDe Raad van State doet een principiële uitspraak over de reikwijdte van bestuurlijke bevoegdheden bij demonstraties, met directe gevolgen voor de handhavingspraktijk van alle Nederlandse burgemeesters bij vergelijkbare situaties.
Belangrijkste punten
- 1De Wom kent geen bevoegdheid voor bestuursrechtelijke handhaving bij demonstraties op niet-openbare plaatsen; artikel 11 Wom biedt uitsluitend een strafrechtelijke handhavingsgrondslag.
- 2De burgemeester moet terughoudend zijn bij het beëindigen van demonstraties op niet-openbare plaatsen, zo volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom.
- 3De opgelegde lasten onder dwangsom voldeden niet aan het bepaaldheidsbeginsel: niet duidelijk welke demonstratie en welke locaties bedoeld werden.
- 4Artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:21 Awb kunnen niet dienen als zelfstandige grondslag voor bestuursrechtelijk optreden als de bijzondere wet (Wom) die weg afsluit.
- 5Strafrechtelijke aanhouding van de demonstranten had al plaatsgevonden, maar dit staat los van de onrechtmatigheid van de bestuursrechtelijke last.
Impactanalyse
Juridische impact
Deze uitspraak van de Raad van State verduidelijkt dat de Wom een gesloten handhavingssysteem kent waarbij bestuursrechtelijke handhaving via de last onder dwangsom niet is toegestaan voor demonstraties op niet-openbare plaatsen. Dit beperkt de bestuurlijke gereedschapskist van burgemeesters bij de handhaving van demonstratierecht.
Praktische impact
Burgemeesters kunnen bij toekomstige demonstraties op niet-openbare plaatsen niet langer preventieve of herhalende financiële druk uitoefenen via lasten onder dwangsom; zij zijn aangewezen op strafrechtelijke handhaving door de politie.
Onderwerp-impact
Voor maatschappelijke actiegroepen zoals Extinction Rebellion betekent deze uitspraak dat bestuurlijke dwangsommen bij demonstraties op niet-openbare plaatsen niet rechtsgeldig zijn, wat de ruimte voor burgerlijk protest vergroot.
Samenvatting
Op 17 oktober 2022 namen twee personen deel aan een Extinction Rebellion-demonstratie op het terrein van het provinciehuis in Haarlem, een niet-openbare plaats. De locatiemanager had geen toestemming verleend en de demonstranten weigerden zowel op verzoek van beveiligers als op bevel van de burgemeester (op grond van art. 8 Wet openbare manifestaties) het terrein te verlaten. Na strafrechtelijke aanhouding besloot de burgemeester ook bestuursrechtelijk op te treden: hij legde beide demonstranten in december 2022 een last onder dwangsom op van €1.000 per overtreding, met een maximum van €5.000. De last verplichtte hen een demonstratie op een niet-openbare plaats direct te beëindigen zodra de burgemeester daartoe opdracht gaf. De rechtbank vernietigde deze besluiten en de Raad van State bevestigt dit oordeel. De centrale juridische vraag is of de burgemeester bevoegd is om via een last onder dwangsom op grond van artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:21 Awb te handhaven bij een demonstratie op een niet-openbare plaats. De Raad van State oordeelt van niet. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom blijkt dat de wetgever bewust heeft gekozen voor uitsluitend strafrechtelijke handhaving (art. 11 Wom) en niet voor bestuursrechtelijke instrumenten. De Wom vormt daarmee een gesloten bijzonder regime dat de toepassing van de algemene bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden uitsluit. Bovendien voldeden de opgelegde lasten niet aan het bepaaldheidsbeginsel: de besluiten maakten onvoldoende duidelijk op welke demonstraties en welke niet-openbare locaties zij betrekking hadden. De uitspraak heeft aanzienlijke praktische betekenis voor burgemeesters, die bij vergelijkbare situaties voortaan zijn aangewezen op strafrechtelijke handhaving en niet op financiële bestuursdwang.