Burgemeester niet bevoegd tot bestuursrechtelijke handhaving Extinction Rebellion demonstratie
ECLI:NL:RVS:2026:5814, Raad van State, 30-09-2026, 202405895/1/A3
Inhoudsindicatie
(officieel, Rechtspraak.nl)Bij besluiten van 1 oktober 2022 heeft de burgemeester van Haarlem aan [wederpartijen] lasten onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij demonstraties op niet-openbare plaatsen direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe opdracht geeft. Op 1 oktober 2022 hebben [wederpartijen] deelgenomen aan een demonstratie van Extinction Rebellion in de Albert Heijn aan het Soendaplein in Haarlem. Zij hebben geen gehoor gegeven aan het verzoek van de manager van de winkel om de winkel te verlaten. De burgemeester heeft daarom op 1 oktober 2022 aan [wederpartijen] een last onder dwangsom opgelegd op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht. De last houdt kort gezegd in dat [wederpartijen] een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties. [wederpartijen] verbeuren € 1.000,00 per keer dat zij geen gehoor geven aan de opdracht van de burgemeester, tot een maximum van € 5.000,00. In de besluiten op bezwaar heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, zich op het standpunt gesteld dat de last voldoende concreet en duidelijk is. Daarnaast is volgens de burgemeester geen begunstigingstermijn nodig, omdat de begunstigingstermijn afhankelijk zal zijn van de opdracht van de burgemeester.
Kern van de zaak
Deelnemers aan een Extinction Rebellion-demonstratie in een Albert Heijn in Haarlem weigerden op 1 oktober 2022 de winkel te verlaten op verzoek van de manager. De burgemeester legde daarop lasten onder dwangsom op. De demonstranten vochten deze handhaving aan.
Beslissing van de rechter
De rechtbank oordeelde dat de burgemeester niet bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen, omdat de Wet openbare manifestaties (Wom) geen grondslag biedt voor bestuursrechtelijke handhaving bij demonstraties op niet-openbare plaatsen. De burgemeester is in hoger beroep gegaan bij de Raad van State; de uitspraak van de Raad van State is op basis van de beschikbare tekst nog niet volledig weergegeven.
Impactscore
HoogDe zaak raakt aan het grondrecht van demonstratievrijheid en de bevoegdheidsverdeling tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving bij manifestaties; de Raad van State-uitspraak zal richtinggevend zijn voor gemeentelijk handhavingsbeleid, al betreft het geen fundamenteel nieuw rechtsprincipe van de Hoge Raad.
Belangrijkste punten
- 1De Wom kent geen expliciete bevoegdheidsgrondslag voor bestuursrechtelijke handhaving bij demonstraties op niet-openbare plaatsen; strafrechtelijke handhaving via artikel 11 Wom is de aangewezen weg.
- 2De burgemeester had op grond van artikel 125 Gemeentewet jo. artikel 5:21 Awb lasten onder dwangsom opgelegd, maar de rechtbank achtte dit onbevoegd geschied.
- 3De opgelegde lasten werden bovendien onvoldoende concreet en duidelijk bevonden: niet duidelijk was welke demonstratie moest worden beëindigd en op welke niet-openbare plaatsen de last betrekking had.
- 4Het ontbreken van een begunstigingstermijn in de besluiten was een aanvullend gebrek; de burgemeester stelde dat dit niet nodig was omdat de termijn afhankelijk zou zijn van zijn eigen opdracht.
- 5De totstandkomingsgeschiedenis van de Wom wijst op terughoudendheid van de burgemeester bij het beëindigen van demonstraties op niet-openbare plaatsen.
Impactanalyse
Juridische impact
De uitspraak werpt fundamentele vragen op over de reikwijdte van de bestuurlijke handhavingsbevoegdheid bij demonstraties op niet-openbare plaatsen en de verhouding tussen de Wom en de algemene bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten van de Gemeentewet. De Raad van State zal in hoger beroep definitief uitsluitsel geven over de bevoegdheidsvraag.
Praktische impact
Burgemeesters kunnen vooralsnog niet zonder meer bestuursrechtelijk handhaven bij demonstraties in private ruimten; zij zijn aangewezen op strafrechtelijke instrumenten via artikel 11 Wom. Demonstranten in niet-openbare ruimten genieten daarmee een sterkere bescherming tegen bestuursrechtelijke dwangmaatregelen.
Onderwerp-impact
Voor de overheid betekent dit dat de inzet van lasten onder dwangsom als handhavingsinstrument bij demonstraties kritisch wordt begrensd en dat bestuursorganen duidelijker moeten aantonen welke wettelijke grondslag zij voor dergelijke maatregelen hebben.
Samenvatting
Op 1 oktober 2022 namen deelnemers van Extinction Rebellion deel aan een demonstratie in een Albert Heijn filiaal aan het Soendaplein in Haarlem. Toen zij weigerden gehoor te geven aan het verzoek van de winkelmanager om het pand te verlaten, legde de burgemeester van Haarlem op dezelfde dag lasten onder dwangsom op, gebaseerd op artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Awb. De last verplichtte de demonstranten om een demonstratie op een niet-openbare plaats onmiddellijk te beëindigen zodra de burgemeester daartoe een opdracht gaf op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom). Bij overtreding riskeerden zij een dwangsom van € 1.000 per keer, met een maximum van € 5.000. De centrale rechtsvraag is of de burgemeester bevoegd is bestuursrechtelijk te handhaven bij demonstraties op niet-openbare plaatsen op grond van de Gemeentewet, of dat de Wom daarvoor een uitputtende regeling biedt die bestuursrechtelijke handhaving uitsluit. De rechtbank oordeelde dat de burgemeester deze bevoegdheid ontbeert. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom volgt dat de wetgever heeft gekozen voor terughoudendheid bij het beëindigen van demonstraties op niet-openbare plaatsen, en dat strafrechtelijke handhaving via artikel 11 Wom het aangewezen instrument is. De Wom biedt geen grondslag voor bestuursrechtelijke handhaving in deze context. Bovendien waren de lasten inhoudelijk gebrekkig: het was onduidelijk op welke specifieke demonstratie en welke niet-openbare plaatsen zij betrekking hadden, en de besluiten vermeldden geen begunstigingstermijn. De burgemeester is in hoger beroep gegaan bij de Raad van State. De volledige uitspraak van de Raad van State is op basis van de beschikbare tekst niet volledig weergegeven, waardoor de definitieve beslissing in hoger beroep nog onzeker is.