RvS verbiedt intern salderen bij bestemmingsplannen in voortoets
ECLI:NL:RVS:2026:193, Raad van State, 14-01-2026, 202306968/1/R3
Inhoudsindicatie
(officieel, Rechtspraak.nl)Bij besluit van 21 september 2023 heeft de raad van de gemeente Rijswijk het bestemmingsplan "Pasgeld-West" vastgesteld. Het plan voorziet in maximaal 1000 woningen, een integraal kindcentrum bestaande uit een school, een kinderopvang en een gymzaal, een sporthal, enkele bedrijven en groen en water in het zuiden van Rijswijk. Pasgeld is een van de drie delen van de woningbouwlocatie "RijswijkBuiten". De andere twee delen zijn Sion en Parkrijk (voorheen ’t Haantje) en deze delen zijn al in ontwikkeling. De delen Sion en Parkrijk hebben een planologische grondslag in het bestemmingsplan "Sion- ’t Haantje", zoals tweemaal herzien. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de rechtspraakwijziging over intern salderen bij projecten in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (de 18 december-uitspraak) ook van toepassing is op bestemmingsplannen. Als deze rechtspraakwijziging ook van toepassing is op bestemmingsplannen, zijn partijen verdeeld over de vraag op welke wijze dat leidt tot een wijziging van het toetsingskader bij bestemmingsplannen.
Kern van de zaak
De Raad van State behandelt een zaak over de beoordeling van stikstofgevolgen bij een bestemmingsplan (zaaknummer 202306968/1/R3). De kernvraag is of bij de voortoets in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb) de referentiesituatie (bestaande planologisch legale situatie) mag worden gebruikt als intern saldo om significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand uit te sluiten.
Beslissing van de rechter
De Raad van State wijzigt haar rechtspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen: de referentiesituatie mag in de voortoets niet meer worden gebruikt om significante gevolgen van een ruimtelijke ontwikkeling op voorhand uit te sluiten. De referentiesituatie mag uitsluitend als mitigerende maatregel worden betrokken in een volledige passende beoordeling, en niet om de verplichting tot het maken van die passende beoordeling te omzeilen.
Impactscore
RichtinggevendDe Raad van State stelt expliciet een nieuw, fundamenteel beoordelingskader voor intern salderen bij bestemmingsplannen vast, wat de bestaande rechtspraktijk ingrijpend wijzigt en directe gevolgen heeft voor een groot aantal lopende en toekomstige ruimtelijke procedures in heel Nederland.
Belangrijkste punten
- 1De Raad van State herziet het beoordelingskader voor intern salderen bij bestemmingsplannen fundamenteel.
- 2In de voortoets (artikel 2.8 jo. 2.7 Wnb) mag geen vergelijking meer worden gemaakt tussen de referentiesituatie en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling.
- 3De referentiesituatie mag onder voorwaarden wél als mitigerende maatregel worden betrokken in een passende beoordeling (niet in de voortoets).
- 4Een bestemmingsplan dat leidt tot stikstoftoename op overbelaste Natura 2000-gebieden vereist altijd een passende beoordeling.
- 5Het nieuwe kader maakt het moeilijker om bestemmingsplannen te rechtvaardigen via intern salderen zonder volledige ecologische onderbouwing.
Impactanalyse
Juridische impact
Deze uitspraak stelt een nieuwe, strengere rechtsregel voor intern salderen bij bestemmingsplannen, waarbij de voortoets-drempel niet langer via de referentiesituatie kan worden omzeild; dit heeft directe gevolgen voor de toepassing van artikel 2.7 en 2.8 Wnb in de ruimtelijke ordening. De uitspraak is richtinggevend voor alle toekomstige bestemmingsplanprocedures waarbij stikstofgevolgen spelen.
Praktische impact
Gemeenten en projectontwikkelaars kunnen bij de vaststelling van bestemmingsplannen niet langer volstaan met een vergelijking met de bestaande situatie om een passende beoordeling te vermijden; zij zullen vaker een volledige passende beoordeling moeten opstellen. Dit leidt tot meer vertraging en hogere kosten in ruimtelijke procedures waarbij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in de omgeving liggen.
Onderwerp-impact
Voor ruimtelijke ordening en vergunningverlening betekent deze koerswijziging dat intern salderen als instrument bij bestemmingsplannen aanzienlijk aan kracht inboet, wat de stikstofproblematiek rondom gebiedsontwikkeling verder compliceert. Projecten nabij Natura 2000-gebieden worden juridisch kwetsbaarder zonder een volledige ecologische onderbouwing.
Samenvatting
In deze uitspraak van 14 januari 2026 herziet de Raad van State haar rechtspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb). De zaak (202306968/1/R3) draait om de vraag of gemeenten bij de vaststelling van een bestemmingsplan de zogeheten referentiesituatie — de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie vóór vaststelling — mogen gebruiken om in de voortoets significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand uit te sluiten. Onder het oude beoordelingskader was het mogelijk om via intern salderen te betogen dat een ruimtelijke ontwikkeling per saldo geen toename van stikstofdepositie veroorzaakte ten opzichte van de referentiesituatie, waardoor de verplichting tot het opstellen van een passende beoordeling (artikel 2.8 Wnb) kon worden vermeden. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt nu dat dit niet langer is toegestaan. Het nieuwe kader houdt in dat in de voortoets geen vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de referentiesituatie en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Leidt een bestemmingsplan tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste, stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan is een passende beoordeling verplicht. De referentiesituatie kan wél, onder voorwaarden, als mitigerende maatregel worden meegewogen ín die passende beoordeling, maar niet om de noodzaak ervan te omzeilen. Deze koerswijziging heeft vergaande gevolgen voor de Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk. Gemeenten, provincies en projectontwikkelaars kunnen niet langer eenvoudig aantonen dat een plan geen significante gevolgen heeft door te wijzen op de bestaande situatie. Zij zullen vaker een volledige en ecologisch onderbouwde passende beoordeling moeten opstellen, wat leidt tot langere doorlooptijden en hogere kosten bij gebiedsontwikkeling nabij Natura 2000-gebieden. De uitspraak draagt daarmee bij aan de verankering van het voorzorgsbeginsel in het Nederlandse omgevings- en natuurbeschermingsrecht.